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Investigación y educación de adultos.
Septiembre 1997

Política y modelo de educación de adultos en Andalucía, España, y Michoacán, México, (1982-1994)

Jaime Calderón López-Velarde
Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y el Caribe (CREFAL)



En este artículo se exponen las conclusiones sobre los factores que influyeron en los procesos divergentes de la política y del modelo de Educación para Adultos (EDA en adelante) impartida por el Estado en las dos unidades geográficas de referencia. Con este propósito, se tomaron los lineamientos y programas de EDA de las principales instituciones responsables de esta modalidad: Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Andalucía y Delegación Michoacán del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, (INEA) durante el período 1982-1994.

La investigación se realizó entre 1993 y 1996 en la ciudad de México y Pátzcuaro, Michoacán y estuvo sustentada en fuentes secundarias que fueron complementadas con datos aportados por los educadores de adultos de ambas regiones mediante diversas entrevistas.

Se consideró un enfoque multidisciplinar (política, sociología política de la educación, educación comparada e historia) y afín con la corriente en educación comparada de "nueva heterogeneidad" (Paulston, 1994). Se retomaron, entre otros, los aportes de autores como Carnoy, 1993; Wirt, 1990; Schrieuer, 1989; Lewin, 1984; Latapí, 1984, 1985, 1987; Torres, 1995; Schmelkes y Street, 1991; Cox, 1993; Márquez, 1972; Mollis, 1993; y comparatistas españoles como García Garrido, 1991; Pedró, 1987; Raventós, 1990.

El proceso de configuración de la política pública de EDA fue analizada mediante tres grandes ciclos: 1. Factores determinantes, 2. Ejecución, y 3. Efectos. El modelo educativo comprendió el estudio de dos tipos de relaciones: 1. Con el conocimiento a través del currículo y la formación de los educadores de adultos, y 2. Con las estructuras operativas (administración, planeación, financiamiento, etc.).


Síntesis

El estudio de la realidad de la EDA en Andalucía, que en 1982 presentaba grandes similitudes socioeconómicas con Michoacán (véase cuadro 1), nos ha llevado a extraer diversas enseñanzas para construir nuevas formas en la conducción de la política y la reestructuración profunda del modelo de EDA en Michoacán.

Asimismo, nos permite afirmar que los modelos para la EDA en ambas regiones son de naturaleza escolar, asumiendo cada uno de ellos características y orientaciones propias (véase cuadros 2-3).

En cuanto a los puntos divergentes, los resultados de la investigación nos llevan a sostener que las políticas de EDA y las racionalidades que se ponen en juego en su ejecución, varían en función del régimen político que les imprime formas y estilos diferentes para impulsar el proyecto de nación y modelo de acumulación capitalista.

En efecto, la transición política española y los cambios económicos y sociales, permitieron la renovación de las estructuras educativas y aceleraron la transformación de la EDA.

Durante 1982-1994, la EDA en Andalucía logró, a diferencia de Michoacán, un desarrollo sin precedente al configurar una nueva política y un modelo educativo propio que rescató a esta modalidad de su virtual abandono, logrando abatir a niveles residuales la tasa de analfabetismo de la población mayor de diez años que pasó del 13% al 6% en dicho período.

Este proceso de impulso y desarrollo de la EDA se vio favorecido con la conformación de la Comunidad Autónoma de Andalucía y la descentralización educativa, la cual potenció el protagonismo de los diferentes actores políticos y sociales en la formulación y ejecución de una política y un modelo educativo más acorde a la realidad de los usuarios de la EDA.

La política de descentralización y concertación de la Consejería de Educación y Ciencia llevó al establecimiento de un nuevo modelo educativo de EDA que generó a su vez, políticas particulares ante los múltiples problemas y desafíos que planteaba la EDA.

El modelo escolar enfatiza una orientación socio-cultural que se deriva de la concepción de EDA como trabajo social y educativo, lo que permite ofrecer a las personas adultas mayores opciones para canalizar sus diversas expectativas ante los desajustes provocados por el contexto social (desempleo, tiempo libre, incomunicación, drogadicción, etc.) y favorecer la consecución de los objetivos socio-educativos.

Este matiz y características distintivas con respecto al modelo de EDA de Michoacán fueron producto del cambio político experimentado en Andalucía y del papel jugado por diez factores que enseguida exponemos:

  1. La formulación de un Programa de EDA con la participación de diversas instituciones, organismos y sectores vinculados con la EDA bajo la coordinación de una sola institución educativa gubernamental.

  2. Una política descentralizada basada en la organización municipal que amplió progresivamente la oferta educativa con la creación de Centros Municipales de EDA que juegan un papel decisivo en la promoción del desarrollo local.

  3. Un estilo incluyente en la toma de decisiones fundado en la concertación entre los diferentes actores sociales que culminó con la aprobación de la Ley para la EDA de 1990 en Andalucía.

  4. La política para la selección de personal de la administración educativa y el profesorado que está sujeta a los lineamientos de competencias técnicas, profesionalidad y méritos mediante concursos de oposición.

  5. Un régimen de financiamiento del Estado español tendiente a disminuir los desniveles en el volumen de ingresos de las Comunidades Autónomas de régimen común mediante subvenciones estatales de diverso tipo.

  6. Una estrategia de planeación que parte de las necesidades y de la situación contextual en donde se ubican los Centros de Adultos mediante el desarrollo de un proyecto de intervención socio-educativo elaborado con la participación de los educadores y miembros de la comunidad.

  7. La oferta diversificada de planes educativos y de acción comunitaria, congruente con la concepción socio-cultural y educativa antes mencionada.

  8. La aplicación de un nuevo diseño curricular de EDA consensuado, flexible e integral con estrategias metodológicas basadas en la investigación participativa y formas evaluativas que favorecen una mayor adecuación a los intereses y necesidades de las personas adultas al vincularse los contenidos de aprendizaje con el contexto de su entorno regional y local.

  9. El establecimiento de una política y estrategia de formación permanente del profesorado para resolver la aplicación del nuevo diseño curricular y afrontar la incipiente formación específica en EDA del profesorado. Asimismo, del apoyo de los centros de profesores, de las universidades andaluzas y del estímulo y desarrollo de proyectos de innovación en la EDA.

  10. La creación paulatina de espacios educativos fijos a través de los Centros de Adultos que representan lugares de socialización de las personas adultas para compartir sus problemas y atender sus necesidades formativas.


La conjunción de los anteriores factores se vio reflejado en los resultados cualitativos y cuantitativos del programa de EDA, beneficiándose ampliamente el sector femenino que ocupa mayoritariamente la demanda real de estos servicios.

En Michoacán, las estructuras políticas del Estado mexicano y de su partido hegemónico (Partido Revolucionario Institucional) con más de 65 años en el poder han significado un freno para avanzar en la construcción de una sociedad democrática y plural cuya transición esta aún en proceso de desarrollo.

Si bien se dieron pasos para construir una sociedad democrática con la participación de nuevos grupos políticos y la movilización de organizaciones de la sociedad civil, las reformas políticas emprendidas por el Estado durante 1982 a 1994, no lograron establecer mecanismos para manejar los procesos electorales mediante órganos con la autonomía requerida ante la resistencia del Partido de Estado y el presidencialismo para transformar las estructuras y estilos autoritarios que los han caracterizado.

En este contexto, el carácter marginal de la EDA no sólo se mantuvo sino que se ha profundizado, mostrándose la política y el modelo educativo incapaz de dar respuestas a las necesidades básicas de aprendizaje, el mejoramiento de la calidad de vida y cumplimiento de los derechos humanos para la población adulta.

Los resultados en la alfabetización entre 1980 y 1990 fueron menos significativos con respecto a los obtenidos en Andalucía que disminuyó la tasa de analfabetismo a poco más del 50% (13% al 6%) a diferencia de Michoacán, que alcanzó cerca del 30% al pasar la tasa de analfabetismo del 25.2% al 17.2% en el mismo período.

Los ocho factores que a continuación mencionaremos, constatan las diferencias con respecto al proceso andaluz de EDA.

  1. En Michoacán, la política educativa a través de la Delegación del INEA se constriñe a la aplicación de la normativa académica y las directrices centrales de planeación, administración y evaluación, es decir, al manejo administrativo de los servicios educativos.

    Evidentemente este proceso no es lineal ya que existen márgenes de decisión más amplios en los asuntos técnicos y un nivel de autonomía mínimo en las competencias de tipo académico. Además, los cambios e innovaciones educativas están sujetas en gran parte por el protagonismo asumido por el delegado en este tipo de decisiones.

  2. La existencia paralela dentro del sistema educativo estatal de instituciones que desarrollan funciones análogas en modalidad presencial mediante los Centro de Educación Básica de Adultos, anula la existencia de un subsistema de EDA, debido a su falta de integración orgánica, agravado por la descalificación y competencia clientelista.

  3. En la Delegación Michoacán del INEA y en sus diferentes coordinaciones de zona se reproduce la dinámica centralista caracterizada por un estilo vertical y autoritario en la toma de decisiones que excluye la participación de los diferentes actores en este proceso.

    De esta manera, se evidencia la incongruencia entre las intenciones planteadas en la normativa y retórica oficial que promueve la participación de los diversos actores sociales y su exclusión en las decisiones que les competen.

  4. El predominio de criterios de tipo político y personal para la selección de los recursos humanos requeridos por la institución en sus diferentes niveles, así como el modelo de educadores voluntarios deficientemente capacitados, continúan minando la consecución de los objetivos educativos, y reafirma la política de recurrir a los recursos que se encuentran disponibles o a la mano.

  5. Los escasos recursos financieros destinados a la EDA, proporcionalmente menores a los de Andalucía, y la inequitativa distribución que de éstos hace la Federación entre los estados y los municipios, han significado un serio estancamiento que se ha visto agravado por el excesivo aparato burocrático a nivel central y estatal.

  6. Los procesos de planeación educativa basados en la asignación centralista y poco factibles de altas metas educativas en la Delegación Michoacán, continúan afectando la calidad de los servicios educativos al privilegiar los esfuerzos emprendidos en aspectos meramente cuantitativos.

    Este hecho ha generado el manejo artificial y poco fiable de los datos estadísticos reportados con la finalidad de justificar los estándares de atención, certificación y "eficiencia terminal", que por otra parte es mínima.

    La tensión entre la ampliación de la oferta educativa ante los crecientes déficits educativos provocados por el modelo de desarrollo económico y social, revela que políticamente es más conveniente que éstos lleguen a amplios núcleos poblacionales para "abatir el rezago", que ofrecer servicios de mayor calidad aunque en menor proporción.

    Esta decisión conlleva una racionalidad técnica que se traduce, entre otros procesos de planificación educativa, en el cumplimiento de criterios programático presupuestales, prioridad de poblaciones meta, y reestructuraciones sexenales del sistema administrativo con la idea, de que por sí mismas aumentarán los niveles de eficiencia y eficacia.

  7. La introducción de un modelo pedagógico para la educación primaria para adultos con contenidos nacionales, uniformes, rígidos y desarticulados con los restantes programas, mostró la falta de opciones para la EDA acordes con el contexto socio-educativo de un país con grandes diferencias económicas, geográficas y culturales de los estados que lo conforman.

    Este hecho quedó constatado mediante la política que fomentó la regionalización de los contenidos educativos a lo largo del período analizado pero sin los efectos esperados ante la falta de voluntad política para emprender propuestas alternativas generadas por la Delegación Michoacán.

  8. La anterior situación ha deteriorado la imagen y presencia institucional, reflejada en la falta de credibilidad en la calidad educativa y en el valor académico de la certificación respectiva.

 


En consecuencia, ubicamos una línea de continuidad en las políticas educativas para la EDA que, al cabo de doce años revelan los mismos problemas cuya solución se ha postergado.

A saber, la insuficiente: coordinación interinstitucional, flexibilidad de modelos y programas, diversificación de la oferta, relevancia de contenidos, formación y actualización de los educadores y, el financiamiento.

En suma, la expansión de los servicios durante la etapa analizada y los diversos cambios experimentados (actualización de contenidos de la enseñanza primaria, mayor difusión de materiales didácticos, eventos nacionales de capacitación, etc.), no representaron modificaciones sustanciales del modelo educativo.

Pese a esta situación, no puede desconocerse que gran parte de los servicios educativos en la EDA se debió a la movilización y participación voluntaria de los alfabetizadores y asesores, así como de los agentes institucionales operativos (técnicos docentes).

Sostenemos que en el contexto socio-económico y político de Andalucía, el modelo de EDA que se generó a partir de la segunda mitad de los años ochenta en esta Comunidad Autónoma tuvo con respecto al modelo de Michoacán, un soporte conceptual más consistente y una estructura operativa más coherente en sus diferentes componentes.

A su vez, si tomamos en cuenta las características socioeconómicas similares de los usuarios en ambas regiones, la estrategia metodológica del currículo andaluz presenta mayores posibilidades de responder a las necesidades de aprendizaje de los destinatarios de los servicios educativos.

En cambio, las limitaciones del modelo de EDA en la Delegación Michoacán del INEA residen más que en sus decisiones de planteamiento (concepción de EDA y organización del conocimiento), en los mecanismos y decisiones de operación, que representan los puntos más vulnerables del modelo (centralización, planeación, financiamiento, evaluación, supervisión, formación de los educadores de adultos, políticas de selección de personal).

La importancia de valorar e incorporar los aportes y experiencias de otros países latinoamericanos y de otras naciones desarrolladas que han emprendido y avanzado con nuevos modelos de EDA es una de las lecciones que extraemos de la experiencia andaluza la cual enriqueció su modelo conociendo y retomando los numerosos aportes que en el campo de la EDA han realizado nuestros países.

Por consiguiente, y sin pretender transferir a la realidad educativa de Michoacán, fórmulas o recetas políticas y pedagógicas de la experiencia andaluza, nos parece importante no perder de vista los siguientes aspectos para la toma de decisiones en el desarrollo de la EDA:

Con respecto a las políticas:

  • Otorgar prioridad de atención a la EDA, y dentro de ésta a los grupos sociales más desfavorecidos, toda vez que su papel repercute en el mediano y largo plazo en una mejora de la calidad de vida de los propios usuarios, así como de sus hijos.

  • Emprender un proceso gradual de descentralización de la EDA con la consiguiente transferencia de recursos financieros, a los gobiernos estatales y municipales.

  • Asegurar la más alta prioridad a la participación de los gobiernos municipales como instancias fundamentales en la prestación de los servicios para la EDA, estableciendo programas conjuntos con el INEA, y todas las instituciones que desarrollen programas educativos específicos con la población adulta.

  • Establecer políticas de selección de recursos humanos con criterios de competencia profesional antes que de carácter político y personal.


Con respecto al modelo educativo:

  • Impulsar la construcción de una propuesta curricular de base consensuada con los diferentes actores sociales, dejando en manos del gobierno estatal y representantes de las organizaciones no gubernamentales, el diseño del currículo regional mediante diversos modelos ampliamente experimentados y apoyados en las experiencias exitosas.

  • Incluir el manejo de contenidos disciplinarios, así como la inclusión de temas y problemas no académicos que permitan la flexibilidad y relación con el entorno socio-cultural de las personas adultas.

  • Favorecer el tratamiento metodológico de ejes temáticos y de problemas mediante la investigación participativa para dar relevancia a los contenidos y propiciar, a su vez, procesos de innovación educativa.

  • Recuperar la relación educación y trabajo como eje fundamental a través del impulso y consolidación de la educación comunitaria como programa prioritario.


Con respecto a la formación de los educadores de adultos:

  • Crear una estructura descentralizada que propicie planes de formación de los educadores de adultos a nivel estatal, regional y de zona, bajo la coordinación de una sola dependencia.

  • Seleccionar a los educadores de adultos voluntarios, así como a los profesores normalistas y trabajadores sociales.

  • Retribuir a los educadores de adultos y a los docentes responzabilizados de su formación con un pago justo.

  • Modificar gradualmente el modelo basado en el voluntariado por otro que incorpore agentes educativos con formación específica previa en el campo de la EDA.

  • Incluir el estudio de la EDA en las escuelas de formación de maestros y de trabajo social con la finalidad de promover educadores polivalentes.

  • Establecer planes de actualización y perfeccionamiento de los educadores de adultos descentralizados, diversificados, permanentes y congruentes con la metodología adoptada en el currículo.

  • Promover la más amplia colaboración con las universidades e instituciones formadoras de formadores e investigadores de centros educativos.


Por cuanto al papel de la investigación en educación comparada en México, hemos constatado su escaso avance. Pese a ello, existe una tendencia hacia el fomento de investigaciones de este tipo alentadas por la creciente globalización.

Por ello pensamos que hoy existen condiciones propicias en México que pueden aunarse a las iniciativas y experiencias de los países no solo hispanoamericanos sino de otros continentes para revitalizar el cultivo de la educación comparada.

 

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